قانون نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس چگونه بی‌اثر شد؟

به گزارش پایگاه خبری “ججین” به نقل از خبرگزاری فارس، مجلس شورای اسلامی در نظام حقوقی و سیاسی کشور، اهمیت و جایگاه والایی دارد. اختصاص ۳۷ اصل قانون اساسی به مجلس و امور مرتبط با آن، این امر را تائید می‌کند. اختیارات گسترده‌ی  قوه مقننه، زمینه تأثیرگذاری آن بر بسیاری از تصمیم‌گیری‌های مهم کشور را فراهم کرده است.

حق تحقیق و تفحص از همه‌ی امور کشور، حق قانون‌گذاری، حق استیضاح رئیس‌جمهور و وزرا، حق سؤال از تمامی مسئولین کشور، تصویب یا عدم تصویب عهدنامه‌های بین‌المللی(به‌عنوان مثال برجام)، تصویب جابجایی مرزها و همچنین حق اظهارنظر پیرامون تمام امور داخلی و بین‌المللی، تنها بخشی از اختیاراتی است که قانون اساسی به مجلس اعطا کرده است.

علاوه بر موارد فوق، مصونیت نمایندگان گواهی بر امتیاز ویژه این نهاد در قانون اساسی کشور است. بنا بر اصل ۸۶ قانون اساسی «نمایندگان مجلس شورای اسلامی در مقام ایفای وظایف نمایندگی، در اظهارنظر و رأی خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آن‌ها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند تعقیب یا توقیف کرد.»

همانطور که بیان شد قانون اساسی ابزارهای مختلفی برای ایفای وظیفه نظارتی مجلس در اختیار نمایندگان قرار داده است.

* چرا نظارت بر نمایندگان ضروری است؟

تجمیع اختیارات گسترده در مجلس و مصونیت نمایندگان، ضرورت پرداختن به مقوله نظارت بر رفتار مجلس و نمایندگان را نشان می‌دهد. غفلت از نظارت مجلس بر امور خود و نمایندگان، زمینه‌ی فساد و سوءاستفاده از قدرت را فراهم کرده است. از طرفی گسترش این فسادها از سوی نمایندگان، سرمایه اجتماعی و اقتدار این نهاد را کاهش داده و مجلس را از رأس امور به زیر می‌کشد.

* تاریخچه قانون

در راستای ارتقا سطح نظارت بر رفتار نمایندگان اقداماتی توسط نمایندگان مجلس انجام شده است که درنهایت به تصویب قانون نظارت بر رفتار نمایندگان ختم شد. قانونی مبهم که با بعد از تصویب حتی منجر به گسترش مصونیت نمایندگان شده و نظارت بر آن‌ها را دشوارتر کرده است. چگونگی تصویب این قانون در ادامه بیان خواهد شد.

آغاز بررسی این موضوع در مجلس شورای اسلامی به سال ۱۳۸۳ برمی‌گردد. زمانی که تعدادی از نمایندگان طرحی را در خصوص چگونگی نظارت بر رفتار نمایندگان و مجلس تدوین کرده و به هیئت‌رئیسه مجلس ارائه می‌دهند. اما این طرح توسط هیئت‌رئیسه اعلام وصول نشده و در دستور کار مجلس قرار نگرفت. پس‌از آن موضوع تا سال ۸۹ مغفول مانده بود. تا اینکه مقام معظم رهبری در دیدار با نمایندگان مجلس هشتم در خرداد سال ۸۹ دراین‌ باره فرمودند: «مجلس نسبت به دستگاه‌های اجرائی کشور شأن نظارتی دارد – که خوب، چیز بسیار بااهمیتی هم هست – یک شأن نظارتی هم برای خود مجلس و برای آحاد نمایندگان تعریف کنید.»

پس‌ از این دیدار و مطالبه رهبر معظم انقلاب در خصوص نظارت درونی مجلس، در مهرماه همان سال نمایندگان مجلس طرحی تحت عنوان “نظارت مجلس بر امور نمایندگان” را در ۴ فصل و ۳۳ ماده تدوین کرده و به هیئت‌رئیسه مجلس ارائه کردند. این طرح در جلسات متعدد در کمیسیونی مشترک موردبحث و بررسی قرارگرفته و درنهایت در قالب ۱۲ ماده به صحن علنی ارجاع داده می‌شود. در نهایت طرح مذکور، در تاریخ ۹۰٫۷٫۱۱ توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده و به شورای نگهبان ارجاع داده می‌شود. شورای نگهبان ۷مورد ایراد بر این طرح گرفته و آن را به مجلس بازمی‌گرداند.

یکی از مهم‌ترین ایرادات که این شورا بر طرح مذکور، مغایرت ماده ۹ و همچنین تبصره یک این ماده با اصل ۸۶ قانون اساسی بود. ازنظر شورای نگهبان ماده ۹ و تبصره یک آن منجر به گسترش دایره مصونیت نمایندگان مجلس شده و از این‌جهت مغایر با اصل ۸۶ قانون اساسی است. بر اساس تبصره یک ماده ۹ این طرح، تشخیص مصادیق موضوع اصل ۸۶ قانون اساسی را به هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان سپرده شده بود و این یعنی پیگیری قضایی درباره‌ی نمایندگان در همه‌ی موارد، صرفاً با اجازه این هیئت امکان‌پذیر می‌شد.

* اشتباهی که تبدیل به قانون شد و یک استفساریه

پس از اعاده طرح به مجلس، نمایندگان صدر ماده ۹ را اصلاح کرده ولی در نامه ارسالی خود به شورای نگهبان  به‌جای اصلاح تبصره یک، سه نقطه گذاشته و شورای نگهبان نیز متوجه این موضوع نشده و طرح را در تاریخ ۹۱٫۱٫۲۱ تائید می‌کند. این اشتباه منجر به تصویب قانونی مغایر با قانون اساسی و شرع شده که تاکنون نیز پابرجا بوده و به آن عمل می‌شود.

شورای نگهبان در تاریخ ۹۲٫۱۰٫۲۵ و در پاسخ به استفساریه رئیس وقت قوه قضائیه در خصوص ماده ۹ این قانون و مفادِ تبصره یک این ماده، بیان می‌کند که: «مفاد تبصره یک ماده مذکور صرفاً تشخیص مصادیق ایفای وظایف نمایندگی و تخلفات انتظامی نمایندگان را به هیئت نظارت محول نموده است نه تشخیص جرم را و لذا نظر این هیئت مانع رسیدگی مستقل مرجع صالح قضایی نسبت به مواردی که دارای عناوین مجرمانه است نمی‌گردد.»

* ایرادات قانون نظارت بر رفتار نمایندگان

اگر از روند عجیب و غریب تصویب این قانون بگذریم، این قانون دچار اشکالات متعددی در محتوا و شکل اجرا است که در زیر به این موارد پرداخته شده است.

۱) نبود کدهای رفتاری به‌عنوان مرجعی برای مقایسه رفتار انجام شده با رفتار مطلوب
عدم تطابق رفتار نمایندگان با یک رویه اصولی و استاندارد موجب بی‌نظمی و ارائه چهره‌ای نامنظم و ناکارآمد از مجلس شورای اسلامی شده است. همچنین برخورد سلیقه‌ای با شکایات واصله حاصل عدم وجود استانداردهای مشخص برای رفتار نمایندگان مجلس است. از همین رو در بسیاری از پارلمان‌ها اصولی را برای رفتار مطلوب نمایندگان مشخص و به تصویب می‌رسانند.

این اصول که در با عنوان کدهای رفتاری (Code Of Conduct) شناخته می‌شوند، لازم الاجرا بوده و بایدها و نبایدهای رفتار نمایندگان را مشخص می‌کنند. تخطی از اجرای این اصول جرایمی را برای نمایندگان به همراه خواهد داشت. این جرایم کشورهای مختلف متنوع بوده و مواردی شامل اخراج از مجلس تا حبس و … را شامل می‌شود. متاسفانه قانون نظار بر رفتار نمایندگان فاقد چنین چارچوبی بوده که این موضوع علاوه بر تشدید فساد در بررسی پرونده‌ها موجب سیاسی‌کاری و گروکشی جناحی در این هیئت شده است.

۲) وجود تعارض منافع در اجرای بی‌طرفانه این قانون

وجود تعارض منافع صنفی (صنف نمایندگان) و حزبی در هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان تأثیر مشهودی بر اجرای بی‌طرفانه این قانون گذاشته است. هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان که هیئتی برآمده از قانون موجود و برای بررسی شکایات واصله است، ترکیبی متشکل از نمایندگان مجلس است و طبعا در این شرایط امکان صدور رای به نفع نماینده خاطی بسیار زیاد است.

هرچند این هیئت در موارد غیرانضباطی صرفا وظیفه بررسی شکایت واصله و تطبیق آن با شئون نمایندگی را دارد، اما به دلیل تعارض منافع موجود در بسیاری از مواقع رای هیئت به‌گونه‌ایست که از ارجاع پرونده نماینده‌گاه به دادگاه جلوگیری به عمل می‌آورد. جدی‌ترین نمونه از این دست اقدامات این هیئت صدور حکم برائت برای دو نماینده متهم در فساد خودرویی است که نهایتا قوه قضائیه راسا وارد شده و افراد مذکور را دستگیر کرد.

۳) عدم نظارت و صرفاً بررسی گزارش‌ها و شکایات

اساساً این قانون کارکرد نظارتی نداشته و صرفاً به بررسی شکایات واصله می‌پردازد. درحالی‌که موضوع نظارت بر رفتار نمایندگان فراتر از بررسی شکایات از آن‌هاست. در نظارت بر رفتار نمایندگان هدف اصلی پیشگیری از بروز تخلف و جرم توسط نمایندگان است. لذا می‌توان گفت قانون موجود به‌هیچ‌وجه به این موضوع نپرداخته و این هدف را تأمین نمی‌کند.

۴) عدم اطلاع‌رسانی مناسب در خصوص نتایج رسیدگی به شکایات و تخلفات

ایجاد هر شبهه‌ای از رفتار نمایندگان بخشی از اعتماد مردم به مجلس را نشانه می‌رود که انتشار اخبار رسیدگی به این پرونده‌ها می‌تواند اعتماد مردم به مجلس را بازسازی و حتی افزایش دهد. متأسفانه رویه نامناسب مجلس در عدم اطلاع‌رسانی نتیجه رسیدگی به پرونده‌های مطرح موجب کاهش سرمایه اجتماعی مجلس شده است.

۵) نبود بازدارندگی مناسب در مجازات‌های تعیین شده

واگذاری قضاوت در مورد شکایات مطرح شده به برداشت اعضای هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان از عرف نمایندگی باعث تقلیل مجازات‌های در نظر گرفته شده در عموم موارد شده است.
وجود ایرادات متعدد در متن و نحوه اجرا، باعث شده این قانون نه تنها قادر به ایجاد یک نظارت موثر بر رفتار نمایندگان نباشد، بلکه زمینه را برای قانون گریزی نمایندگان فراهم آورد.
در گزارش بعدی به جزییات بیشتری در مورد ریشه‌های مصونیت و نحوه نظارت موثر بر نمایندگان خواهیم پرداخت.